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Dossiers thématiques L'AMF: Fonctionnement de l'AMF & réformes du secteur financier

La création de l’Autorité des marchés financiers

Publié le 4 novembre 2003

L’année 2003 a été marquée par la réforme des autorités de régulation en application de la loi de sécurité financière (LSF) du 1er août 2003. Cette loi a simplifié et unifié l’architecture du dispositif français de régulation des marchés financiers en rassemblant au sein d’une autorité unique les missions et pouvoirs de contrôle sur les opérations et informations financières, les prestataires de services d’investissement (PSI), les produits d’épargne collective et les marchés et activités post-marché qui étaient jusqu’alors répartis entre le Conseil des marchés financiers (CMF) depuis 1996, la Commission des opérations de bourse (COB) depuis 1967 et le Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF) depuis 1989. Plus lisible et plus efficace, dotée d’une procédure de sanction sécurisée, de pouvoirs, de moyens renforcés et d’un champ de compétence étendu et cohérent, l’AMF a ainsi été installée le 24 novembre 2003.

Une autorité publique indépendante

Autorité publique, conformément à la nature de la mission qu’elle exerce par délégation de l’État, l’AMF est dotée d’une autonomie financière et fonctionnelle.

Le caractère public de l’AMF se manifeste notamment dans les modalités de désignation de ses membres qui sont tous nommés par des autorités publiques.

Son président est désigné par décret du Président de la République pour une durée de 5 ans. Le vice-président du Conseil d’État, le premier-président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes désignent chacun un magistrat, le gouverneur de la Banque de France choisit son représentant, les présidents des trois assemblées constitutionnelles désignent trois membres du Collège, le ministre chargé de l’Économie nomme les autres membres du Collège après consultation des associations professionnelles représentatives, et le président de l’Autorité des normes comptables est membre de droit.

Cette pluralité d’autorités de nomination, la durée du mandat, fixée à cinq ans, et la limitation de son renouvellement, des règles strictes de déontologie, de prévention et de traitement des conflits d’intérêts garantissent l’indépendance des membres de l’AMF.

Alimentée par des recettes assises sur les opérations financières et les activités des acteurs de marché qui garantissent son autonomie financière, l’AMF est une personne morale originale dont les moyens sont placés sous la direction d’un secrétaire général, nommé par le président après avis du Collège et agrément du ministre de l’Économie. Le Collège arrête également le budget de l’Autorité, fixe le règlement intérieur et les règles de déontologie applicables aux personnels.

Deux organes collégiaux pluridisciplinaires

Investie de la capacité de prendre des décisions générales et individuelles, d’exercer des contrôles ou des enquêtes et de prononcer des sanctions, l’AMF est composée de deux organes collégiaux dont tous les membres sont distincts : un Collège de 16 membres et une Commission des sanctions de 12 membres, qui institutionnalisent la séparation des fonctions de poursuite et de jugement, conformément aux exigences posées par l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CEDH).

Unissant magistrats, représentants d’autorités publiques, personnalités qualifiées et professionnels experts, l’AMF rassemble des compétences riches et diversifiées. Les membres du Collège et de la Commission des sanctions sont désignés pour 5 ans et sont renouvelés par moitié tous les 30 mois. Leur mandat est renouvelable une fois.

La loi a renforcé la présence de l’État en la personne d'un commissaire du Gouvernement dépourvu de voix délibérative, qui siège en toute matière, devant toutes les formations, sauf lors du délibéré des sanctions, et qui dispose, sauf en matière de sanction, de la faculté de demander une seconde délibération.

Enfin, conformément aux principes constitutionnels relatifs à l’exercice du pouvoir réglementaire, le ministre de l’Économie homologue le règlement général de l’AMF.

Une grande souplesse d’organisation

Le Collège est l’organe décisionnel de l’AMF. Il détient une compétence de principe qu’il peut déléguer en partie à des commissions spécialisées constituées en son sein. A ce jour il a créé 3 commissions comportant chacune 5 de ses membres, sous la présidence du président de l’AMF, chargées d’examiner les rapports de contrôle ou d’enquête puis, le cas échéant, d’ouvrir une procédure de sanction par la notification des griefs aux personnes qu’elles mettent en cause.

Le Collège a, par ailleurs, donné une délégation de signature à son président pour prendre un certain nombre de décisions individuelles, notamment en matière de visa des prospectus et d’agrément de prestataires ou de produits. Le président exerce, en outre, des pouvoirs propres en matière de suspension des cotations et de représentation de l’AMF en justice.

Le Collège s’est également entouré de 5 commissions consultatives composées de 12 à 18 membres afin de nourrir sa réflexion, sans exclure pour autant la constitution, si nécessaire, de groupes de travail ad hoc et la concertation institutionnelle avec les représentants des professionnels et les associations d’émetteurs. Placées sous la présidence et la vice-présidence de 2 membres du Collège, ces commissions examinent les questions afférentes à l’organisation et au fonctionnement des marchés, aux activités de conservation, dépositaire et règlement-livraison, aux activités de gestion individuelle et collective, aux opérations et à l’information financières des émetteurs, enfin à la protection des épargnants et des actionnaires minoritaires.

Des missions élargies

Chargée de veiller à la protection de l’épargne investie dans les instruments financiers et tous autres placements donnant lieu à appel public à l’épargne, à l’information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d’instruments financiers, l’AMF cumule les missions de la COB, du CMF et du CDGF.

S’y ajoutent des missions nouvelles :

  • le contrôle de la nouvelle profession réglementée des conseillers en investissements financiers, des analystes indépendants et des démarcheurs mandatés par des sociétés de gestion,
  • l’impulsion du gouvernement d’entreprise et de la transparence des sociétés cotées à travers l’information sur le contrôle interne.

L'AMF publie, en outre, chaque année un rapport sur le rôle des agences de notation et l'impact de leur activité sur les marchés financiers.

Le programme d’activité des prestataires de services d’investissement exerçant un service autre que la gestion pour compte de tiers est désormais soumis à un simple avis de l’AMF. La concentration de compétences au sein d’une même autorité est de nature à faciliter l’exercice des missions, notamment le contrôle des offres publiques d’acquisition.

Des pouvoirs renforcés

Le pouvoir réglementaire de l’AMF est élargi pour tenir compte de ses compétences nouvelles. Il s’exerce dans le cadre d’un règlement général, dont l’interprétation est précisée dans des instructions et recommandations, et sur le fondement duquel l’AMF prend des décisions individuelles de visa, de recevabilité en matière d’offres publiques d’acquisition, d’agrément des sociétés de gestion et des OPCVM notamment.

Le pouvoir d’injonction administrative de l’AMF, repris de celui de la COB, est conforté par la séparation organique des fonctions de poursuite et de sanction. Il est étendu à toutes les pratiques contraires aux dispositions législatives ou réglementaires de nature à :

  • porter atteinte aux droits des épargnants,
  • fausser le fonctionnement du marché, à procurer aux intéressés un avantage injustifié qu’ils n’auraient pas obtenu dans le cadre normal du marché,
  • porter atteinte à l’égalité d’information ou de traitement des investisseurs ou à leurs intérêts
  • faire bénéficier les émetteurs et les investisseurs des agissements d’intermédiaires contraires à leurs obligations professionnelles.

Ce pouvoir d’injonction s’exerce dans un cadre contradictoire.

Le président de l’AMF a, en outre, la faculté de saisir le président du Tribunal de grande instance (TGI) de Paris aux fins d’injonction en cas de pratique contraire aux lois et règlements afin que les auteurs y mettent fin ou en suppriment les effets.

Pour assurer l’exercice de ses missions, l’AMF surveille les marchés, effectue des contrôles sur le respect par les professionnels de marché des règles de bonne conduite et des règles professionnelles auxquelles ils sont soumis, et met en œuvre des enquêtes et des contrôles par décision de son secrétaire général lorsqu’il constate des faits susceptibles de constituer des manquements à la réglementation.

Une procédure de sanction sécurisée

Le pouvoir de sanction est exercé par la Commission des sanctions saisie par l’une des Commissions spécialisées constituées par le Collège. Placée sous la présidence d’un président élu en son sein parmi les membres magistrats, la Commission des sanctions s’est organisée en deux sections, dont l’une est présidée par son président, conseiller d’État honoraire, et l’autre par un conseiller à la Cour de cassation.

Le dossier est instruit contradictoirement par un rapporteur désigné par le président de la commission des sanctions parmi ses membres. La personne mise en cause a le droit d’être entendue par le rapporteur qui procède à toutes diligences utiles, notamment, à toute audition complémentaire. La procédure devant la Commission des sanctions est organisée de telle manière qu’elle assure le respect des principes du procès équitable : la séance est publique à la demande de la personne mise en cause, le rapporteur ne participe pas au délibéré, la sanction est fonction de la gravité de la faute et doit être motivée. La décision est rendue publique dans tout support désigné par la Commission des sanctions et à la charge des personnes sanctionnées.

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